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互聯網反壟斷:規范與發展并重

互聯網反壟斷:規范與發展并重

2021年12月22日 02:21 來源:新京報參與互動參與互動

  黃勇 

  互聯網反壟斷:規范與發展并重

  2021年,“反壟斷”一詞頻繁進入公眾視野。

  12月16日,國家市場監管總局召開競爭政策與大數據中心組建成立大會,該中心將開展反壟斷、競爭政策、平臺經濟等領域政策理論研究,為反壟斷執法等提供技術支撐。

  12月17日,在京召開的中央深改委第23次會議指出,加強反壟斷、反不正當競爭,著力清除市場壁壘,提高資源配置效率和公平性。

  國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員、對外經濟貿易大學法學院教授黃勇告訴新京智庫,2021年是我國競爭政策和《反壟斷法》的“大年”。競爭政策和《反壟斷法》在頂層設計、規則完善、體制機制、執法成效等方面有了許多新的成果。

  互聯網是反壟斷的“震中”。2021年11月20日,國家市場監管總局公布了43起未依法申報違法實施經營者集中案件處罰決定。騰訊、阿里、美團、百度、京東、58集團等10家互聯網企業均被處以頂格罰款。

  黃勇表示,相比起傳統行業,對互聯網領域的調查、執法難度確實大大增加,出現了監管體制機制存在一定程度不適應的現象。而國家反壟斷局的成立既落實了中央關于充實反壟斷監管力量的重要部署,表明了中國強化競爭政策基礎地位的決心,也進一步滿足了社會主義市場經濟和高質量發展的需要。

  在平臺經濟快速發展的今天,反壟斷執法又如何做到既保證互聯網的繁榮發展,又能夠平衡社會利益?新京智庫為此專訪了黃勇。

  此次修訂《反壟斷法》是一次小修

  新京智庫:《反壟斷法(2007年修訂版)》實施后,其實最早于2015年即提出了再次修訂,但是遲至今年10月才發布修訂草案。從當初提出再次修訂即劍指互聯網,到最近一兩年的進程加快,這是否與近年來互聯網領域壟斷案頻發、壟斷現象比較突出有直接關系?

  黃勇:我國現行《反壟斷法》的立法經歷了十余年的漫長過程,于2008年8月1日正式實施,已有超過13年的歷史。現如今,我國的反壟斷規則體系,已經不僅僅局限于《反壟斷法》8章、57條的內容,我們現在有行政法規、部門規章、反壟斷指南,以及司法解釋。

  在互聯網領域,已經產生了很多的司法判決,2021年不僅實現了執法案件的新突破,國務院反壟斷委員會也發布了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》。可以看到,我國互聯網領域的競爭規則和執法、司法都在日趨完善。立法、修法都是嚴肅、專業的大事,并且有著嚴密的程序,不能倉促決策、一蹴而就。

  從目前的《反壟斷法》修訂草案征求意見稿來看,本次修法是一次小修,在體現了數字經濟的同時,并沒有改變《反壟斷法》的結構和思路,這不僅符合國際的共識,也契合我國當前的實際情況。

  新京智庫:互聯網領域的壟斷行為與傳統行業是否存在區別?有哪些突出的特點?我國平臺經濟有怎樣的特點?

  黃勇:平臺經濟是近20年來迅猛發展的新業態,有多邊市場、網絡效應、國際性等許多特點,利益主體多元、商業行為多變,競爭影響也有多個分析判斷的維度和方法。

  近年來,平臺經濟是全球各個國家和地區競爭執法重點關注和研究的領域,歐盟對美國谷歌公司開出的幾張高額反壟斷罰單尤其引人注目。考慮這個問題時應當注意到的是,不同國家和地區的制度環境、產業發展的現狀和趨勢也有較大的差異。

  從日前公布的一份數據看,美國數字經濟體量約為13.6萬億美元,排名全球首位,我國以5.4萬億美元緊隨其后,遠超排在第3-5位的德國、日本和英國。對我國而言,平臺經濟是產業數字化、數字產業化的重要載體,也是經濟新形勢下為實體經濟加油賦能的重要工具,同時在加快構建新發展格局背景下,平臺經濟能夠在促進國內、國際雙循環方面發揮作用。

  我國在這樣的國際產業競爭格局和發展戰略下,如何通過監管促進平臺經濟的發展,保二追一,需要謹慎對待和認真研究。

  對互聯網監管需要防止“一刀切”

  新京智庫:作為新業態,形成壟斷地位的一些互聯網平臺是否隱藏著更多損害公眾利益的“技術”,執法機構又該如何更好發現和判定這些壟斷行為?存在哪些困難、挑戰?

  黃勇:隨著社會各界對互聯網行業認識的不斷深入,逐漸發現了一些問題,但這些問題并不全都是反壟斷的問題,《反壟斷法》本身也不是萬能的。

  比如消費者權益保護、數據安全、個人信息、隱私保護、廣告違法、不正當競爭等問題,都有其他專門的法律和部門予以規范、監管和執法。如果總結的話,就是我國擁有“多法共治、多部門共管”的體制特點,所以非常重要的一點是厘清不同規則之間的邊界,以及監管和執法如何去相互協調。

  從反壟斷的視角來看,平臺經濟領域的商業行為是否構成壟斷行為,要判斷相關的行為是否具有排除、限制競爭的效果。這需要法律、經濟、行業的綜合分析和判斷,特別是在復雜的案件當中,經過縝密的測算才能得出更科學的結論。

  新京智庫:今年,互聯網領域反壟斷可以說是大招頻出,一些公司的股價出現了較大起伏。對于反壟斷與互聯網行業發展的關系,我們該如何看待?

  黃勇:2021年召開的中央財經委第9次會議、中央深改委第21次會議、中央政治局第34次集體學習、《建設高標準市場體系行動方案》等一系列重要會議和文件,整體導向和關鍵詞是增強我國平臺經濟的國際競爭力,規范和發展并重,在發展中規范、在規范中發展,促進平臺經濟的依法規范健康持續發展,防止出現簡單化禁止或者不予監管的“一刀切”現象。

  平臺經濟發展非常迅速,監管也必須跟上平臺經濟多樣、多變的新業態、新技術、新模式,尊重和順應平臺經濟的發展規律。綜合考慮產業發展、投資和創新等多方面的問題,一個很重要的方面是,對平臺經濟進行監管和執法,在作出處罰決定的同時,也要科學合理地設計相應救濟措施,既要改善市場的競爭秩序,也要對平臺經濟的發展起到促進作用,兼顧可操作性和實效性。

  《反壟斷法》是監管規則中的“核武器”

  新京智庫:從目前的《反壟斷法(修訂草案)》來看,你認為能否起到平衡互聯網發展與社會利益的預期效用?

  黃勇:《反壟斷法》的最核心宗旨和作用就是保護競爭秩序,發揮市場在資源配置中的決定性作用,進而通過市場競爭不斷促進創新,使消費者能享受到更低的價格、更優質的產品、更好的服務和更多的選擇,維護消費者利益和社會公共利益。

  《反壟斷法(修訂草案)》征求意見稿中有許多亮點,如對數字經濟領域的壟斷行為增加了原則性的表述。此外,非常重要的就是關于強化競爭政策基礎地位、公平競爭審查制度方面的新規定。這對于我國建立統一開放、競爭有序的全國大市場意義重大,有利于使我國各行各業,包括互聯網行業,享受到全面深化改革開放帶來的發展紅利。

  今后的平臺經濟反壟斷,需要從反壟斷法的制度框架出發,結合反壟斷規章、指南、司法解釋,通過不斷加強專業化、程序性的執法和司法來優化監管規范、促進發展。

  新京智庫:從2021年以來國內對相關反壟斷行為做出的處罰看,你認為罰款本身所起到的反壟斷效應是否達到預期?

  黃勇:反壟斷領域有一個比喻,說《反壟斷法》是監管規則中的“核武器”,所以目前全球各反壟斷法域普遍對反壟斷執法的法律、經濟和行業分析的專業性提出了很高的要求。為了使《反壟斷法》的專業分析要求能夠得到貫徹,各法域也普遍對執法程序作出了嚴密的規定,包括充分保障被調查方合法權益、增強執法過程的透明度等。

  同時,我認為非常關鍵的兩個方面在于,既要對整個市場的新業態、新行為不斷地進行動態的分析研判,也要對已經產生的執法進行跟蹤式的后評估,這樣才能起到既培育競爭文化、促進企業合規的作用,也能不斷優化反壟斷執法的效果。這里提到的動態市場調研和執法案件的后評估,也是全球許多反壟斷法域都已經采取的做法。

  新京智庫:你認為國家反壟斷局的成立對互聯網領域來說意味著什么,將產生哪些影響(比如在平衡互聯網發展與社會利益這個問題上)?

  黃勇:國家反壟斷局的成立,是繼2018年國家機構改革形成統一的反壟斷執法體制后,通過將一個司局擴充為三個司局,增加了人員編制和執法資源,既落實了中央關于充實反壟斷監管力量的重要部署,表明了中國強化競爭政策基礎地位的決心,也進一步滿足了社會主義市場經濟和高質量發展的需要,更符合國際上實施反壟斷法的普遍經驗與我國的特殊國情。在充實反壟斷監管力量以后,未來我國反壟斷執法在公正監管和專業性方面將不斷提升,適應復雜案件挑戰的能力也將增強。

  我國與美國、歐盟并稱全球三大反壟斷司法轄區,而美、歐在機構設置方面的經驗是都擁有獨立、權威、高效的反壟斷執法機構。以美國為例,僅聯邦政府層面的反壟斷執法人員編制約千人,專門從事法律、經濟分析的律師和經濟學家可達數百人,相比之下,我國執法資源依然有差距,存在繼續改革完善的空間。

  公眾可從行政和司法兩個渠道參與反壟斷

  新京智庫:作為重要利益一方,你認為公眾如何參與反壟斷?

  黃勇:我國現行《反壟斷法》提供了行政和司法兩個不同的救濟渠道,第38條規定了任何單位和個人有權向反壟斷執法機構舉報涉嫌壟斷行為,同時第50條為壟斷行為的民事訴訟和賠償請求提供了依據,目前的修法草案意見稿中,也可以看到新增加了公益訴訟的相關規定。

  認為自身合法權益受損的消費者需要注意的是,適用《反壟斷法》與《消費者權益保護法》《反不正當競爭法》等存在差別,以及認定行為具有排除、限制競爭效果與計算個體遭受的壟斷損失是一個問題的不同方面,需要專業的分析判斷和計算。用戶、消費者能夠選擇適當的規則救濟自身合法權益,本身也是我國法治環境和競爭文化改善的體現。

  新京智庫:歐盟此前推出《數字服務法》《數字市場法》兩草案,旨在創造統一的數字規則,保護數字服務用戶的權利。從確保數字經濟發展與社會利益平衡的角度來看,你覺得我們需要從中借鑒什么?

  黃勇:不僅歐盟正在研究制定新的規則,美國也在準備推出數字經濟領域的新法案,但目前尚未正式頒布和生效,所以依然存在不確定性。如果說借鑒經驗的話,需要理性研判這些不同的域外經驗,除了看到規則本身,還必須要看到規則背后的政策環境、法治環境、市場環境、產業前景等多方面內容。要注意和比較不同法域監管價值觀方面的異同,不能機械地去借鑒和移植,而是要專業地判斷我國的政策、法治和市場環境,結合我國規范與發展的實際需要,進而得出結論。

  新京報記者 肖隆平

【編輯:田博群】
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